两会看点：3.9万个老旧小区改造写进政府报告，超万亿市场下的资本路径三问

5月22日，十三届全国人大第三次会议在北京开幕，国务院总理在政府工作报告中明确提出，2020年新开工改造城镇老旧小区3.9万个，支持加装电梯，发展用餐、保洁等多样社区服务。根据4月份国务院常务会议，本次改造涉及居民近700万户，比去年增加一倍，重点是2000年底前建成的住宅区。此前，国家财政部也已经明确将城镇老旧小区改造纳入专项债支持范围。2020年是“十三五”规划收官之年，但疫情的突发，使得老旧小区改造这样传统意义、按部就班的“惠民生”工程突然提速成为了促投资、拉消费的天然“战场”。

有研究机构测算，老旧小区改造自身市场空间或超5万亿元，若按5年改造期来计算，预计每年可贡献1万余亿元的投资额。市场需求+政策驱动，万亿级风口已经形成。

绝不能再走“四万亿”的粗放型老路

自2015年12月中央城市工作会议上首次明确提出“加快城镇棚户区和危房改造，加快老旧小区改造”以来，全国各地老旧小区改造工程持续推进。从城市试点到全国铺开，老旧小区改造的市场需求已全面打开。“万亿新风口”看上去很美，从政府相关部门到市场参与主体，都对老旧小区改造的前景充满期待。强刺激政策带来的争议殷鉴未远，这一轮基建拉动显然不能走老路，而是需要更加合理的设计和更加成熟的运作体系。

在所有问题当中，社会资本如何参与是核心。根据目前各省市已经探索出的道路和经验，依然是政府资金为主，社会资本参与度很低。要想打破这种单一的资金结，需要有更市场化的政策机制。全国老旧小区存量巨大，财政资金的压力可想而知。政府层面一直希望能创新融资机制、拓宽资金来源。“414会议”也再次强调，鼓励包括民营企业在内的各类社会资本主体参与改造运营。

那么，在这一政策导向明显的巨量市场中，民企是否有机会分得一杯羹？社会资本能够起到怎样的作用？巨大风口之下，如何防范“资本泡沫”的出现？

社会资本参与老旧小区改造的入口在哪里？

近日，国家住建部副部长黄艳在接受媒体采访时表示，2019年以来，有关部门一直在推动地方创新改造方式和资金筹措机制，按照“业主主体、社区主导、政府引领、各方支持”的方式统筹推进，采取“居民出一点、社会支持一点、财政补助一点”等多渠道筹集改造资金。

以首都北京为例，早在2018年市政府印发《老旧小区综合整治工作方案(2018-2020年)》即已提出“各区政府确定符合条件的企业作为投资主体，负责资金筹措、前期准备、统筹组织等工作。投资主体可将市区两级财政投入资金作为老旧小区综合改造资本金，依托区政府确定的改造区域内相关公共资源，搭建投融资平台，吸引社会资本参与自选类改造。对具体改造项目，投资主体可自行实施，亦可委托其他企业实施。实施主体要加强工程全过程管理，做到工程质量、安全、工期相统一。”

根据政策精神，针对老旧小区改造比较理想的资金来源结构主要有四大类组成：一是中央政府财政资金投入；二是地方政府财政投资和固定资产投资；三是责任企业和责任（产权）单位投入资金；四是个人出资和企业投资。

这四方面是互为补充而非替代关系，而从对冲政府财政资金压力的角度考虑，政府部门实际上是希望逐步引导向后二者倾斜的。广义而言，第三、四类均属于社会资本范畴。分头溯源，目前我国老旧小区改造重点主要是2000年以前成建制建成的住宅区。在“福利分房”时代，这些住宅区多以某企事业单位职工家属区的形式存在。这也即在改造过程中常常提及的“多主体、多利益分配难点”的主要背景。

全国各省市实施细则不同，但大致都是按照属地管理原则，各市/区政府作为本市/区老旧小区综合整治工作的责任主体。一个不争的事实是，在与基层政府部门打交道时，背后有事业单位或国有企业站台背书的相关责任企业和责任（产权）单位更加游刃有余。不过，对于这些原责任单位而言，参与老旧小区改造动能不足。“吃力不讨好，这是需要花钱的事儿。再加上很多房子二手房交易之后，早就和原单位没什么关系了。”一位不愿具名的业内人士表示。

从2015年至今，可以视为老旧小区改造的摸索阶段，“运用市场化方式引入社会资本”雷声大、雨点小，社会资本尤其是民营企业缺少清晰的机制和文件指导。无论是“国家队”背景的责任单位还是民营资本，大家均有各自要面临的“入口”困境。老旧小区物业现状非常初级甚至没有、投资回报周期不确定、居民个人无物业费意识等客观现实导致老旧小区改造成为了空中楼阁。

实际上，第三方资本（多为民营资本）在老旧小区改造早期主动或被动地承担了市场培育成本。老旧小区改造龙头企业北京筑福集团某负责人向笔者表示，“财政资金是撬动社会资本的杠杆，政策是支点；没有支点，杠杆效应无法发挥，依然是输血式改造，是以工代赈式的低效经济托底手段；但是杠杆设置不好，会带来二次泡沫，违背‘惠民生’的初心。如何把握好这个尺度，既是政府的关注，也是有‘党性’的民营企业在思考和探索的核心。”

早期进入者顶着压力打造出标杆性的工程案例，建立起了足够清晰的盈利模型。这为调动起更多社会资本的积极性起到了不可低估的正面作用。

社会资本阵营路径分化，“类PPP”还是“类地产”？

2020年的特殊市场环境把“老旧小区改造”推到了促投资、扩内需的一线战场，然而“惠民生”是其不变的内核。那么社会资本注入的安全边界在哪里？

还是以首都北京为例，随着顶层设计愈发清晰，社会资本拿到了更多参与老旧小区改造的“入场券”。尤其2019年，头部民营企业筑福集团、愿景集团等相继打造出一批样本工程，北京市通州西营前街、丰台莲花池西里6号院、卢沟桥北里、劲松北社区等项目改造完成，被评价为“近年来社会资本参与老旧小区改造实质性进步”。

民营资本参与老旧小区改造，可谓摸着石头过河，呈现出不同的路径选择。上述两家企业，也恰恰分别代表了两种路线，根据其各自业务特点和企业发展史，我们暂且总结为“类PPP模式”和“类地产模式”。

据公开资料，筑福集团2016年开始探索“类PPP模式”参与老旧小区改造，也是最早参与其中的民营企业之一。作为政府和社会资本合作共建公共基础设施的一种项目融资模式，“PPP”在大基建领域十分盛行，与老旧小区改造有天然的契合点。在城市发展的思路中，国家住建部提出“完整社区”理念，并倡导将“PPP模式作为重要抓手。

建筑工程造价专家、中国经济体制改革研究会PPP专家委员会委员马海顺认为，参照“PPP”思路推进老旧小区改造的优势在于“不失控”。老旧小区改造必须在政府引导、监督、管理下进行，这是不能改变的大原则。 政府资金做基础改造、居民出资做自选提升、企业投资做社区配套运营完善，是十分理想的资本结构。参照这种模式的内核 ，筑福集团推出了类PPP模式，并在北京市丰台莲花池西里6号院等项目中成功落地。

对于老旧小区改造，有三个优先级任务：一是最基本的水电路气网。各地列入“优先改造”的有“管网破旧、上下水、电网、煤气、光纤缺失或者老化”问题。二是电梯、停车库等配套设施。改完水电以后，有条件的地区可因地制宜加装电梯、建设停车库等配套设施。三是物业管理和公共服务。有条件的地区可在解决水电和停车问题后，建设养老和抚幼服务设施、无障碍设施等配套设施，实施节能改造等。

在这其中，加装电梯是比较突出的一个矛盾点——需求迫切、利益方协调艰难（主要是一楼居民）、工程难度和成本都很高。丰台莲花池西里6号院的类PPP模式是，综改部分由政府出资，加装电梯全部由居民自筹，电梯后续的维保运营由企业负责。通过类PPP模式， 实现了政府、居民、企业的三赢。

 

（筑福集团/莲花池西里6号院改造后实景图）

在筑福集团另一个旧改项目——卢沟桥北里改造中，卢沟桥北里采用外套式加固，一体化完成抗震加固、保温节能等基础改造的同时，在不增加小区户数的前提下增加了每户使用面积。据了解，在房价较高地区，居民愿意为这种改造项目支付一定改造成本，说明“类PPP模式”筹集资金方案有很大的复制性、生命力。

 

(筑福集团/ 卢沟桥北里改造后实景)

北京市老旧小区改造另一样板“劲松北社区改造工程”则体现出更多资本攻城略地的特点——快速升级、结果导向。该工程由出身于地产系的愿景集团打造。2019年8月，北京市朝阳区首个引入社会力量、利用民营资本开展老旧小区改造的劲松北社区“一街两园”示范区完成改造。劲松小区是改革开放后第一批成建制的楼房住宅区，始建于上世纪70年代，目前楼龄已超过40年。

当民营资本带着3000万入场，社区发生了翻天覆地的变化。物业管理从无到有、社区功能从零到现代化功能齐备。一年的时间，物业配套跑步进入“现代化”。

根据企查查数据，愿景集团实际控制人为链家老板左晖，而愿景董事长陶红兵亦同时在多家链家关联企业担任高管，其本人更是地产界的老兵。愿景参与老旧小区改造着眼点更多是放在物业管理上，这也与其地产系背景有很大关系。

“PPP化”还是“地产化”？这是两种截然不同的打法。前者啃的是“补足政府资金”这个硬骨头，而后者看准的是“物业长效管理”的存量需求。二者皆是目前老旧小区改造进程中令政府头痛不已的痛点所在。

“促投资”的同时，如何守住“惠民生”的初心？

马海顺表示，不可否认，民营资本参与民生工程，起到的主要是正面作用。然而资本必然是需要盈利的，或者说本质是逐利的。这也是公共设施建设中政府角色不可缺失的原因所在——鼓励社会资本，但政府要建立起一条安全边界。

老旧小区改造“跑步前进”，在宏大叙事中，这是令人欣喜的城市更新成果。但回到人文视角，或许应该深思几个问题。

首先是福祉的公平。比如加装电梯，众所众知，难的不是技术、不是钱，而是居民意见的统一。占用公共空间，一楼权益平衡，出租房源的问题、悬空老人的问题、平层无障碍入户增加连廊的审批问题等等，虽然是个小工程，但是里面蕴含着非常深刻的社会学思考。社区治理的公平点，不是微观的公平，也不是宏观的公平，而是每一项举措所实现的居民福祉总和的最大化。

在北京老旧小区改造工程中，有个广为传播的故事：由于老楼没有电梯，有的老人甚至几年没有下楼。在物业统一规划之下，老人们有了全新选择——产权依然归个人，但由物业承租，用途服从物业统一管理支配。老人可以用租金去住养老院。

看似皆大欢喜，实在隐忧已显。老年群体的利益是否得到了足够考量？城市发展和更新迭代，人文关怀始终应该是第一位的。应该在兼顾效率和公平之间，尽量全面地照顾到所涉各个群体的利益。全龄社区氛围和养老院氛围，哪一个是老年群体更需要的？

老旧小区改造本质上属于民生工程，资本利益不能凌驾于社会效益之上。民营资本参与老旧小区改造的盛宴刚刚开启，在政府责任、社会资本、社区组织再到普通个体的幸福感之间，还需要不断优化共生模式。对于企业而言，需要谨记的原则是，为民生工程进行“神助攻”而不是利用资本“野蛮力量”强行完成“硬重启”。